fbpx

Как и почему исчезают искусственные пляжи

02.04.2020 г.

В тисках Водного кодекса

Несовершенство водного законодательства Российской Федерации, белые пятна и правовые коллизии на стыке воды и суши, отсутствие закона прямого действия о берегах приводит к тому, что в ряде случаев государственные органы власти и федеральные, и субъектов Российской Федерации, ловко пользуюсь этим, уходят от ответственности.

Эпоха 90х прошлого века и последующая эпоха «созидания» медведевского правительства характеризуется правовой неразберихой. Так, что предыдущая редакция Водного кодекса РФ (от 16.11.1995 N 167-ФЗ), что ныне действующая его редакция (от 03.06.2006 N 74-ФЗ) так и не решили проблему защиты от вредного или негативного воздействия вод, например, от наводнений, и не позволяют создать действенный механизм борьбы с наводнениями. Земельное, градостроительное и водное законодательства за более чем 20 лет параллельного существования не позволили получить работающего механизма комплексного и сбалансированного управления развитием береговых зон, градостроительного освоения берегов, защиты от негативного воздействия вод. Есть большие сомнения, что смогли бы и смогут вообще в условиях действующих их редакций. По прошествии этих 20 лет стало еще более очевидным, что необходимо придать правовой статус зоне взаимовлияния на стыке двух сред — воды и суши, разработать и принять новый Федеральный закон о берегах или о защите от негативного воздействия вод. Как бы не назвали данный закон, его необходимость продиктована следующим:

— особенностями земле- и водопользования, а также градостроительства на стыке воды и суши,

— физическим взаимодействием и взаимовлиянием воды и суши, которое не учитывает ни одно из действующих законодательств,

— отсутствием правового статуса такого уникального природного или искусственного образования, как пляж, всегда находящегося в зоне взаимодействия воды и суши, влияющая на это взаимодействие и являющегося результатом этого взаимодействия.

Однако будем исходить из того, что мы имеем сейчас. А имеем мы массу белых пятен и правовых коллизий, нестыковок, нелепостей, касающихся вопросов градостроительства в прибрежных зонах, защиты от негативного воздействия вод, проектирования и экспертизы проектов, охраны вод от загрязнений ливневыми стоками, определения границ водных объектов, зон затопления и подтопления и т.д. со всеми вытекающими последствиями.

Последствия таковы:

— стихийная застройка территорий привела к тому, что значительные территории населенных пунктов оказались в зонах затопления и подтопления. Поправки, внесённые в Водный кодекс РФ (ст. 67.1), в целом не решают проблемы

— из-за отсутствия в достаточном объеме мероприятий по предупреждению наводнений (по причине неприоритетности для первоочередного финансирования или недостаточности средств) приходится принимать меры по ликвидации их последствий. Меры по ликвидации последствий негативного воздействия вод всегда более капиталоемкие и менее эффективны, чем меры по предотвращению

— отсутствие территориальных норм проектирования мероприятий по противопаводковому регулированию рек, в том числе по расчистке русел рек и по обеспечению пропускной способности русел, вынуждает использовать общие нормы проектирования по инженерной защите территорий

— правовая незащищенность пляжей позволяет их истощать, уничтожать, застраивать

— бессистемное размещение сооружений и неэффективные технические решения по инженерной защите территорий от негативного воздействия вод приводит к их ненадежности и быстрому разрушению

— забюрократизированность процесса проектирования и прохождения экспертиз берегозащитных сооружений, особенно морских гидротехнических защитных сооружений. Из-за этого, например, проектирование и прохождения экспертиз морских волногасящих пляжей могут затянуться на годы.

— то же касается разработки документации по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (ГТС).

Требования по проектированию и эксплуатации берегозащитных ГТС, независимо от их сложности и уровня опасности, будь то просто искусственный волногасящий пляж или, например, морской терминал по перевалке нефтепродуктов, одни и те же. В итоге приходится тратить долгие месяцы, а то и годы на бесчисленные согласования и экспертизы, чтобы запроектировать, построить и начать эксплуатировать на законных основаниях обычный пляж.

О правовом статусе пляжей

Если рассматривать в целом пляж, то трудно найти более простое и, вместе с тем, более уникальное, универсальное, по-разному толкуемое понятие.

Общей единой классификации пляжей, которая бы охватывала все их разнообразие, нет. Имеется разделение пляжей на виды в различных нормативных документах. В каждом нормативном документе свои критерии классификации пляжей, свое определение пляжа. Сами по себе пляжи могут являться объектами многофункциональными и в зависимости от их первоочередного предназначения могут классифицироваться по тому или иному параметру.

СП 277.1325800.2016 «Сооружения морские берегозащитные. Правила проектирования» разделяет пляжи по происхождению на природные и искусственные. Пляж (имеется в виду природный пляж) — «форма рельефа береговой зоны, сложенная наносами…». Искусственный пляж – «пляж, созданный при участии антропогенных средств доставки наносов в береговую зону».

СП 277.1325800.2016 определяет правила проектирования искусственных морских пляжей, как берегозащитных сооружений, которые ещё называют волногасящими. Причем СП относит искусственные пляжи к гидротехническим сооружениям (п. 3.33). Искусственный пляж — объект капитального строительства, особенности которого, как объекта капстроительства, заключаются в следующем:

  • его изменчивость в пространстве и во времени под действием волн и течений.
  • он изначально размещается одновременно на земельных участках, относящихся к различным категориям: надводная часть пляжа – и на землях поселений, и на землях водного фонда, подводная часть пляжа — на землях водного фонда.
  • при сдаче в эксплуатацию граница земель водного фонда и, следовательно, водного объекта должна проходить по тыльной границе пляжа с учетом ст. 102 Земельного кодекса РФ, поскольку земли под ГТС относятся к землям водного фонда.

Помимо данного СП искусственные пляжи рассматриваются как берегозащитные волногасящие сооружения в другом нормативном документе – СП 116.13330.2016 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения».

Пляжи, предназначенные для организации отдыха, называют рекреационными. Общие требования по организации услуги пляжного отдыха изложены в ГОСТ Р 55698-2013 «Туристские услуги. Услуги пляжей. Общие требования». Согласно данному стандарту «пляж – участок побережья водоема с прибрежными водами (акваторией), оборудованный и пригодный для организованного отдыха, купания и приема оздоровительных профилактических процедур.

Пляжи рекреационные в соответствии с ГОСТ Р 55698-2013 «Туристские услуги. Услуги пляжей. Общие требования» классифицируются по акватории, по механическому составу, по принадлежности, местонахождению, близости расположения, вместимости и др.

Таким образом, по происхождению пляжи можно разделить на природные и искусственные, по функциональному назначению — на волногасящие и рекреационные, причем пляж (и природный, и искусственный) может являться одновременно и волногасящим, и рекреационнным, и даже лечебным при соответствующем обустройстве и обслуживании.

В зависимости от механического или фракционного состава слагающих несвязных дисперсных грунтов пляжи делятся на песчаные, галечные, гравийные а также смешанными: песчано-гравийными, гравийно-песчаные и гравийно-галечными.

Не так давно пляж относился к природным лечебно-оздоровительным ресурсам и поэтому попадал под действие Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 N 26-ФЗ. В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует понятие лечебного пляжа.

Однако действует СанПиН 4060-85 «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации», который регламентирует правила их устройства, оборудования и эксплуатации.

В законе Краснодарсконо края от 07.08.1996 N 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края» понятие «лечебный пляж» также сохранилось: «лечебный пляж – участок побережья поверхностного водного объекта, оборудованный и содержащийся в соответствии с санитарными нормами и правилами, соответствующий требованиям системы классификации пляжей, пригодный по санитарно-гигиеническим, геологическим и физико-географическим показателям для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала». При этом есть оговорка, что лечебный пляж предназначен для использования санаторно-курортной организацией или группой таких организаций, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности.

В случае, если пляж образовался естественным путем вследствие аккумуляции наносов, то есть он является природным, то с правовой точки зрения — это просто земля. Если он отвечает требованиям ГОСТ Р 55698-2013, а также, пригоден для отдыха в соответствии с ГОСТ 17.1.5.02-80 «Охрана природы (ССОП). Гидросфера. Гигиенические требования к зонам рекреации водных объектов», то он может быть отнесен к землям рекреационного назначения. В таком случае он попадает под действие ст. 98 Земельного кодекса РФ, пункт 5, которой запрещает на данных землях деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Согласно ст. 98 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 N136-ФЗ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха…».

Так как согласно ГОСТ Р 55698-2013 «Туристские услуги. Услуги пляжей. Общие требования» «пляж – участок побережья водоема с прибрежными водами (акваторией), оборудованный и пригодный для организованного отдыха, купания…», то с учетом ст. 98 Водного кодекса РФ есть все основания считать, что природные пляжи, оборудованные в соответствии с ГОСТ Р 55698-2013, можно относить в землям рекреационного назначения. Это, помимо ограничительных мер в пределах береговой полосы, может обеспечивать защиту данный пляж от застройки, деградации и уничтожения. И даже если он деформирован, не оборудован, но при этом – пригоден для отдыха и тем более фактически используется для отдыха, то это является достаточным основанием для отнесения такого пляжа к землям рекреационного назначения.

Если пляж признается гидротехническим сооружением, возводить на нем объекты капитального строительства нельзя.

В настоящее время такая многовариантность понятия пляжа, а также правовая неопределенность границ водных объектов могут приводить к тому, что построенный пляж, если забыть, как он создавался, можно без лишних проволочек признать природным, т.е. как земельный участок. Данный процесс можно назвать муниципализацией государственных искусственных пляжей. То есть пользуясь физической близостью понятий пляж и земля (состоят из дисперсных грунтов, только пляж – из категории несвязных грунтов определенных фракций или их смеси) в условиях правовой незащищенности пляжа с правовой точки зрения, их относят к землям. Следовательно, пляжи попадают под действие Земельного кодекса. В итоге: отсутствие документации, подтверждающей, что пляж является искусственным, означает, что нет оснований его отнесения к ГТС. Если пляж не является ГТС, то отпадают проблемы, связанные с необходимостью обеспечения его безопасности и эксплуатации (нет необходимости в разработке и утверждении в Ростехнадзоре документации по декларированию безопасности ГТС). Таким образом, искусственные пляжи могут переводить в категорию земель, в лучшем случае рекреационного назначения, а в худшем — в земли поселений с возможностью размещения на них любых объектов капитального строительства в рамках водного законодательства.

В последнее время предпринимаются попытки ввести понятие пляжа в Водный кодекс РФ, что можно только приветствовать. Так, по инициативе Минэкономразвития РФ разработан проект поправок в Водный кодекс РФ, в том числе в статью 1, в которую предлагается ввести новый пункт 20 для термина «пляж – часть береговой полосы водного объекта общего пользования, предназначенная для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом» (Портал проектов нормативных актов, ID проекта 02/04/09-19/00094705 ). Разумеется, речь идёт только о природных пляжах.

Считаю, что необходимо не только восстановить, но ещё и более, чем было ранее, усилить правовой статус природных пляжей, а также признать и закрепить правовой статус искусственных пляжей, как гидротехнических сооружений, в частности, сооружений инженерной защиты от негативного воздействия вод. Искусственные пляжи – это основной компонент активной берегозащиты, а также, при соответствующем обустройстве, они могут приобретать рекреационные и лечебно-оздоровительные свойства.

Искусственные пляжи являются ГТС и поэтому все требования, предъявляемые к морским ГТС, предъявляются и к таким пляжам. Они должны, как и все объекты капитального строительства, по завершении строительства сдаваться в эксплуатацию, числиться на балансе эксплуатирующей организации. Должно быть обеспечено их содержание, ремонт, в частности эксплуатационные подсыпки или восполнения потерь, в целях обеспечения их надлежащего состояния и безопасности. При этом сохраняются их потребительские свойства в случае использования в качестве рекреационного пляжа.

Таким образом, для сохранения пляжей, их рекреационного потенциала, а также обеспечения их функциональности как ГТС для надёжной защиты берегов от разрушения, является целесообразным проектирование, строительство, надлежащее содержание и эксплуатация искусственных пляжей.

Как исчезли искусственные пляжи краснодарского края?

К сожалению, так не считает территориальное управление Росимущества РФ по Краснодарскому краю. Управление долгое время не знало как поступить с федеральным имуществом, в том числе морскими берегозащитными сооружениями, в основном искусственными волногасящими пляжами, построенными ГУСНПП «Краснодарберегозащита» еще в 90х годах прошлого века на Азово-Черноморском побережье Краснодарского края. Ряд сооружений числились как объекты незавершенного строительства. Когда же вступило в действие законодательство о декларировании безопасности ГТС (Федеральный закон от 21.07.1997 г. №117-ФЗ) и Ростехнадзор совместно с органами прокуратуры начали требовать от владельцев ГТС соблюдения требований законодательства, теруправление Росимущества просто списало данные сооружения. А поскольку их нет, то они или скорее то, что от них осталось, перешло в разряд земель. (К этому времени ФГУП “ГУБПР”, в чьем ведении данные сооружения находились, было ликвидировано). И всем от этого стало хорошо: и Росимуществу по указанным выше причинам, и Ростехнадзору (меньше спроса и головных болей) и муниципальным образованиям, т.к. у них появляются дополнительные территории для освоения, которые не нужно ни с кем согласовывать. Достаточно зафиксировать новый урез воды, сделав топографическую съёмку по границе бывшего сооружения, а ныне территории, признать это береговой линией и, следовательно, границей водного объекта. Конечно, на первый взгляд ничего плохого в этом нет, за исключением одного: все сооружения безвозвратно потеряны и восстановлению не подлежат, хотя физически они ещё существуют и продолжают работать как берегозащитные сооружения.

Даже в таком плачевном состоянии и в недостроенном виде, как например, волногасящий искусственный пляж протяженностью 2,5 км в Анапе на участке берега от мыса Анапский в сторону горы Лысая в течение вот уже почти 30 лет защищает береговой обрыв от разрушения. Сегодня не так надежно как раньше.

2008

Рис. 1. Искусственный пляж протяженностью 2,5 км в г. Анапа на участке от мыса Анапский до ул. 40 лет Победы. 1995 г. (Вид в сторону мыса Анапский, на переднем плане автомобильный съезд)

Искусственный пляж, ширина которого была в пределах 30 – 50 м, сейчас представляет собой частично застроенную территорию. Ширина пляжной зоны на некоторых участках составляет 5 – 10 м. На данных участках береговой обрыв со временем приобрел отрицательный уклон и стал нависать над урезом воды.

2012

Рис. 2. То же, 2013 г (Вид со съезда в сторону горы Лысая)

IMG_3458

Рис. 3. То же, современное состояние пляжа и берегового обрыва

Если бы недостроенные ГТС были бы достроены, а построенные и достроенные нормально бы эксплуатировались с финансированием затрат на их содержание, то данные сооружения по настоящее время продолжали бы надежно защищать берега от разрушения и той деградации побережья, которую мы наблюдаем сейчас, не было бы. Условия их рекреационного использования были бы значительно лучше.

Это касается и другого черноморского пляжа: пляжа в Бухте Инал в Туапсинском районе Краснодарского края, строительство которого завершено в 1993 г.

20200315_072401

Рис.4. Искусственный пляж в бухте Инал протяженностью 2,3 км. 1997 г.

0e67d593e82e

Рис. 5. То же, 2013 г. (Ширина пляжа заметно сократилась и приняты меры по стабилизации пляжа)

О правовом статусе данных искусственных пляжей говорить уже не приходится. Все они в настоящее время значатся не как сооружения, а в г. Анапа — как земли поселений и населенных пунктов, в бухте Инал — как земли береговой полосы.

И тот, и другой пляж отсыпались из попутных обломочных материалов, образовывавшихся: в Анапе — при строительстве съезда на пляж, в Инале – при дноуглублении подходного канала Новороссийского морского порта.

Нужно отдать должное смелости проектировщиков и руководства ГУСНПП «Краснодарберегозащита», применивших и реализовавших такие рациональные и смелые проектные решения. Это позволило обеспечить Краснодарский край новыми пляжными территориями общей протяженностью около 5 км., которые по настоящее время, но вследствие деградации только отчасти, выполняют функцию по защите берегов. Вместе с тем, данные пляжи, за неимением других, используются как рекреационные, хотя таковыми не являются.

Сегодня разработать подобную проектную документацию и пройти с ней все необходимые экспертизы – дело совершенно нереальное. Не говоря о том, чтобы реализовать такой проект. Во-первых, проект не прошел бы государственную экологическую экспертизу, а во-вторых, скорее всего не дошел бы до нее, так как встретил бы сильнейшее сопротивление активистов разных мастей, к мнению которых прислушиваются местные власти (таковы законы), и которые категорически препятствуют всему, что делается без их заинтересованного участия.

Это два вполне успешных примера проектирования и строительства протяженных свободных искусственных гравийно-галечных пляжей на Черноморском побережье Краснодарского края.

Как спасти Жемчужный пляж?

Аналогичная ситуация сложилась в Санкт-Петербурге, но со своей спецификой. Специфика эта состоит в том, что Питер оставил далеко позади все остальные регионы России в наращивании своей территории за счёт прибрежных акваторий моря. И в правовом смысле: единственный субъект РФ, принявший региональный закон (Закон Санкт-Петербурга от 11.12.2013 N 668-117) в развитие Федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации» от 19.07.2011 N 246-ФЗ, и в техническом смысле: в городе уже издавна практикуется технология намыва новых территорий и их градостроительное освоение.

Генеральный план города составлялся в последние советские годы с учётом этих грандиозных планов по созданию новых территорий в акватории Финского залива.

Рис. 6. Фрагмент схемы перспективного строительства дорожной сети на намывных территориях г. Ленинграда (1988 г.)

Некоторый сбой произошел в период 90х годов, когда реализация этих планов застопорилась.

Ярким примером того, как “забытые» незавершённые объекты строительства без лишней суеты могут использоваться для корректирования (по фактическому положению уреза воды) границ водного объекта и, соответственно, граничащего с ним земельного участка, является нашумевшая история Жемчужного пляжа в Красносельском районе.

Итак, в 80х годах прошлого века в мелководной акватории Финского залива и в низинных прибрежных территориях были намыты новые территории,в том числе вдоль участка берега по правую сторону от Дудергофского канала. Позже на данной территории была создана дорожная сеть. Искусственно созданный земельный участок в настоящее время значится как земли населенных пунктов, переведенный из категории земель водного фонда. Далее планировался намыв территории, по левую сторону канала. Однако намывные планам не суждено было сбыться. Начали строить в прибрежной акватории отдельными участками оградительную берегозащитную каменную наброску, которая должна была оконтурить новую территорию. Стройка была остановлена, но построенные участки каменной наброски сыграли роль волноломов, и в их волновой тени стали аккумулироваться песчаные наносы. Возможно, имели место искусственные отсыпки и пополнения. Так образовался пляж Жемчужный, по сути искусственный пляж.

Рис. 7. Пляж Жемчужный

Несмотря на то, что данный объект является объектом незавершённого капитального строительства – искусственного земельного участка, местные власти об этом «забыли» и поступили также, как краснодарские чиновники: приняли всё, как есть, т.е. данная недонамытая территория была признана в качестве участка земли в том виду как он есть, и граница водного объекта определена новой береговой линией.

Рис. 8. Строительство основания дороги по ул. Академика Черохова на территории пляжа и в прибрежной акватории Финского залива

Данный участок земли, включая пляж Жемчужный стали активно застраивать с конца 2020 года. Причем процесс строительства на данной территории, а фактически в акватории Финского залива, ведется по морально устаревшему проекту, основной замысел которого базируется на том, что перед его реализацией намывные планы должны были завершить. В итоге, через всю территорию пляжа Жемчужный, т.е. в том месте, где намывные планы остались планами, проходит новая дорога по улице Адмирала Черохова в месте ее будущего пересечения с продолжением Балтийского бульвара, и выходит в акваторию Финского залива.

Пляж выполняет волногасящую функцию, вследствие чего комитет по природопользованию, выявляя кризисные участки берегов Финского залива, установил, что на данном участке берега потребности в берегозащитных мероприятиях нет. Однако есть серьезные основания полагать, что если планы по строительству автомагистрали будут реализованы, пляж Жемчужный исчезнет из-за волн, отражающихся от конструкций берегоукреплений автомагистрали. Это происходит, когда ширины пляжа не хватает для гашения волн и они достигают стенки, к которой пляж примыкает по суше. Отражаясь от нее, волны безвозвратно смывают пляжный материал на глубину.

Таким образом, построенная, проходящая через пляж Жемчужный автомагистраль и элементы берегоукрепления не только «хоронят» рекреационный потенциал прибрежной территории Юго-Запада, но и могут спровоцировать активный размыв пляжной зоны и самого берега.

Но это, похоже, никого, из тех, кто участвует в реализации проекта, не волнует. И снова всех всё устраивает: и город в целом — из-за такого приращивания новой территории за счёт федерального водного объекта, тем более, если не возражает бассейновое управление, и чиновников — не возиться ни с незавершенной, ни с оформлением искусственного земельного участка, и застройщику с проектировщиком — не нужно проходить государственную экологическую экспертизу (поскольку стройка по разрешительной документации идёт на территории суши).

Не устраивает такое развитие событий только местных жителей, которые борются, пытаются спасти пляж Жемчужный, этот уникальный островок рекреации, случайно образовавшийся, вследствие сбоя в реализации процесса формирования «Морского фасада» нашей Северной столицы. Борьба эта неравная и, скорее всего, система победит, обосновав законную правоту своих действий, но шансы спасти пляж есть, и буду очень рад, если настоящая статья внесёт какой-то вклад в это благое дело.

Рис. 9. Пляж Жемчужный помимо рекреационного потенциала обладает волногасящими свойствами

Безусловно, фактическое наличие пляжа на месте размещения строящейся магистрали, причем неважно какой пляж — природный или искусственный, должно было заставить заказчика и местные власти принять более разумные проектные и технические решения и откорректировать проект с учетом текущих изменений. Однако этого сделано не было. Не было сделано ничего для сохранения пляжа и со стороны тех органов исполнительной власти, прямое предназначение которых заключается как раз в сохранении и защите природных ресурсов.

Еще до начала строительства необходимо было внести изменения в функциональное зонирование рассматриваемой территории с учетом фактического наличия пляжа и фактического использования его в целях рекреации жителями Санкт-Петербурга. Если бы это было бы сделано теми органами власти, которые обязаны это делать, то земли рассматриваемого участка береговой зоны Финского залива, включая пляж Жемчужный, могли быть своевременно отнесены к категории земель рекреационного назначения. Предназначенность данной территории к ее рекреационному использованию, что согласно ст. 98 Земельного кодекса РФ является достаточным основанием для ее отнесения к землям рекреационного назначения, независимо от степени его обустройства, давно уже доказана жителями Юго-Запада и др. районов Санкт-Петербурга, чьим излюбленным местом отдыха является пляж Жемчужный, а точнее то, что от него осталось.

Кушу Э.Х. — генеральный директор ООО НПЦ «Берегозащита», к.т.н.

Опубликовано Eduard Kushu

ООО "НПЦ "Берегозащита" (г. Краснодар)

%d такие блоггеры, как: