fbpx

Что нам мешает бороться с наводнениями?

Наводнения были и раньше, однако в последние десятилетия они участились, стали более разрушительными. Почему же те меры, которые предпринимаются на различных уровнях власти, являются малоэффективными? Снова и снова мы то тут, то там сталкиваемся с необходимостью принимать меры по ликвидации последствий наводнений. Весьма дорогостоящие меры. В лихорадочном темпе в рамках объявленных ЧС расчищаем русла рек, строим дамбы. Государство несёт затраты по выплате компенсаций, по переселению людей. Наводнения наносят государству колоссальный материальный ущерб. Не говоря уже о социальном ущербе.

Наводнения являются дополнительным источником социального напряжения в обществе. Всегда есть недовольные тем, как ведётся работа по предотвращению наводнений (если она вообще ведётся), с самой стихией и с ее последствиями.

Опыт работы в краевых и федеральных управленческих структурах, в научных и проектных организациях в области берегозащиты позволяют путем системного анализа прийти к следующим умозаключениям.

Итак, что же у нас, в России, не так, что гораздо чаще, чем в цивилизованных странах страдаем от наводнений?

В Российской Федерации отсутствует какая-либо государственная стратегия в решении проблемы наводнений и, соответственно, нет системного подхода: нет ни совершенной законодательной базы, ни организационной структуры, ни стабильного финансирования, ни совершенной нормативной базы.

Рассмотрим по порядку:

1. Пробелы законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты от негативного воздействия вод

Негативное воздействие вод (далее — НВВ) — затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов и заболачивание.

Водный кодекс РФ по сути является природоохранным законом и имеет основную цель — защиту водных объектов от загрязнения, засорения, заиления, заболачивания. Водоохранная зона, прибрежная защитная полоса и береговая полоса выделяются и служат именно данной цели. Защита же территорий, граничащих с водными объектами от НВВ в Водном кодексе лишь обозначена в статье 67.1 и не более того.

Необходимо поднять правовой статус рассматриваемой проблемы защиты от НВВ на более высокий уровень.

Необходима разработка и принятие закона о берегах, о береговой зоне или о защите от негативного воздействия вод.

2. Отсутствует уполномоченный орган, непосредственно занимающийся организацией работ по предупреждению и предотвращению НВВ

Потому, что нет соответствующего закона по защите от наводнений или в целом от НВВ.

Ещё не так давно на территории Краснодарского края существовало федеральное предприятие ФГУП «ГУБПР» (до 2004 г. ГУСНПП «Краснодарберегозащита»), находившееся в ведении Минстроя РФ (Госстроя РФ), выполнявшее роль заказчика-застройщика берегозащитных сооружений, имевшего ряд филиалов на Азово-Черноморском побережье Краснодарского края. Предприятие сначала, в середине 90-х годов прошлого века, развалилось, затем все разрозненные подразделения поочередно исчезли.

Необходимо воссоздать организационную федеральную структуру со следующими функциями:

— организация мониторинга береговых процессов на морских побережьях и русловых процессов на реках

— контрольно-надзорные функции при размещении объектов недвижимости в береговых полосах водных объектов, в зонах затопления и подтопления, в зонах прогнозного разрушения берегов

— контроль текущих изменений на территории береговых полос, границ зон затопления и подтопления, а также прогнозных границ зон разрушения берегов

— функции заказчика всего комплекса работ и мероприятий по защите от НВВ, включая НИР, ПИР, строительство, эксплуатацию и ремонт берегозащитных ГТС

— функции заказчика-застройщика комплекса берегозащитных сооружений.

3. Отсутствует планомерное финансирование берегозащитных мероприятий

Берегозащита – весьма капиталоемкая отрасль строительства, включающая в себя весь комплекс работ, начиная с обследования берега и мониторинга природных процессов и заканчивая эксплуатацией и содержанием берегозащитных сооружений. Без финансовой поддержки федерального центра организовать выполнение данного комплекса работ и мероприятий, а, следовательно, и решить проблему предупреждения наводнений невозможно.

Необходимо обеспечить стабильное федеральное финансирование вышеназванных работ и мероприятий.

4. Несовершенство нормативной базы в части проектирования и строительства берегозащитных сооружений

В настоящее время проектирование объектов капитального строительства осуществляется в соответствии со статьёй 48 Градостроительного кодекса РФ и в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее – Положение № 87), принятым постановлением Правительства от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Данное Положение не учитывает особенности берегозащитных ГТС, а именно:

— проекты берегозащитных ГТС быстро «устаревают» из-за изменчивости природных условий под воздействием гидрологических факторов (волнения, течения)

— в экстремальных условиях произошедших наводнений, при проявлении НВВ возникает необходимость ускоренного проектирования и возведения берегозащитных сооружений.

Поэтому берегозащитные ГТС целесообразно вынести в отдельную категорию сооружений, для которой следует предусмотреть возможность сократить состав проектной документации, сократить объем инженерных изысканий, сократить продолжительность проведения экспертиз, существенно упростить процедуру проведения рыбохозяйственной и государственной экологической экспертизы. Помимо этого следует строго регламентировать сроки реализации берегозащитных объектов.

5. Несовершенство нормативной базы в части проектирования противопаводковых мероприятий

Приказом Минприроды РФ от 31.08.2010 г. № 337 утверждены «Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданного полномочия РФ по осуществлению мер по предотвращению НВВ и ликвидации ее последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации».

Эти меры включают в себя (п.16) меры, указанные в статье 67.1 ВК РФ, а именно: мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водоемов, уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению берегов песчано-гравийной и каменной наброской на наиболее проблемных участках.

Указанные мероприятия должны проводиться в соответствии с утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

Однако по настоящее время нет норм проектирования противопаводкового регулирования русел рек, в том числе их расчистки.

В начале 2000-х годов ГУСНПП «Краснодарберегозащита» совместно с Государственным гидрологическим институтом и ВНИИГ им. Б.Е.Веденеева начали разработку территориальных строительных норм Краснодарского края (ТСН) по противопаводковому регулированию русел рек Черноморского побережья Краснодарского края. Работа не была завершена в связи с прекращением финансирования данной НИР.

Необходимо вернуться к разработке данных ТСН. Целесообразно разрабатывать аналогичные территориальные нормы для каждого паводкоопасного региона Российской Федерации.

6. Несовершенство нормативной базы в части проектирования и осуществления берегозащитных мероприятий в условиях ЧС

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 N 68 определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты населения, территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Согласно статьи 3 цели данного Федерального закона следующие:

— предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;

— снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;

— ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Осуществление предупредительных мер — важнейшая государственная задача, однако гораздо чаще мы ликвидируем последствия. Масштабы наводнений как раз и являются показателем малой эффективности их предупреждения.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предполагает решение ряда задач, в том числе:

— разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

— создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Что можно и что нельзя в режиме ЧС в случае наводнений?
В рамках ликвидации последствий ЧС по условиям финансирования по линии ЧС можно выполнять следующие виды работ:

1) Аварийно-спасательные и другие неотложные мероприятия. К ним относятся аварийные работы по локализации ЧС, поражающего фактора, которым в случае наводнения является водный поток. Выполняются мероприятия для повышения пропускной способности русел рек: выполняется расчистка русел рек от заторов, завалов, донного грунта (дноуглубительные работы), а также возведение дамб из пригодного для этих целей донного грунта – руслового материала. Недостаток таких дамб — их легкоразмываемость из-за того, что не защищен от размыва напорный откос. Безусловно, целесообразно защитить откос, однако существующие условия финансирования по данной статье затрат запрещают закупку строительных материалов и конструкций, том числе элементов для крепления откосов дамб (крупного камня, фигурных бетонных блоков и массивов, плит и др.). Поэтому при возведении дамб обвалования применяется только русловой материал. При наличии резервов материальных ресурсов в виде строительных материалов и конструкций, применимых для крепления откосов дамб, их необходимо укреплять.

Следовательно, необходима разработка и принятие специальных упрощенных для условий ЧС норм проектирования временных (некапитальных) берегозащитных сооружений, в том числе дамб обвалования с креплением напорных откосов. В последующем данные сооружения следует довести до уровня объектов капитального строительства в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Целесообразно осуществлять складирование резервов или запасов строительных материалов для крепления откосов дамб (крупного камня, массивов, фигурных элементов мешков с грунтом или бетоном и др.) в рамках ликвидации последствий наводнений на теле защитных сооружений в избыточном количестве на наиболее проблемных участках, в данном случае на откосе. При этом они должны быть легко доступными. Для этого нужно заранее предусмотреть схемы доставки данных материалов и изделий на другие проблемные участки при последующих наводнениях.

2) Аварийно-восстановительные мероприятия (АВР). АВР выполняется только для объектов, которые находятся на кадастровом учете, как объекты недвижимости. Восстанавливать их можно только в прежних параметрах.
При этом, если изменились требования строительных норм, восстановление в прежних параметрах может не соответствовать этим нормам, а доведение восстанавливаемого сооружения до требований норм может не соответствовать условиям финансирования.
Следовательно, целесообразно разработать нормативный документ, регламентирующий при выполнении АВР учет изменений нормативных требований, принятых с момента строительства восстанавливаемых сооружений.

7. Отсутствие межведомственного взаимодействия Минприроды РФ и Минстроя РФ при разработке комплексных проектов расчистки русел рек с размещением пляжеобразующих речных наносов в приурезовой зоне моря для формирования морских пляжей

8. Слаборазвитая система гидрологических наблюдений Росгидромета. Отсутствие данных по стоку наносов рек. Отсутствие свободного доступа к базе гидрометеорологических данных

9. Неготовность и финансовая неспособность регионов, муниципальных и поселковых образований самостоятельно без федеральной финансовой помощи содержать и эксплуатировать берегозащитные ГТС в соответствии с требованиями их безопасности

10. Дефицит кадровых ресурсов по специальности «Гидротехническое строительство» для эксплуатирующих организаций в регионах в соответствии с требованиями законодательства по обеспечению безопасности ГТС

11. Недостаточное финансирование научных исследований в области инженерной защиты территорий от наводнений

Подводя итоги, можно сделать следующий вывод: главной причиной, мешающей эффективно бороться с наводнениями, является отсутствие государственной стратегии борьбы с наводнениями, несовершенство законов, нормативно правовых документов и актов, не позволяющих осуществлять эффективные мероприятия, как плановые своевременные предупредительные, так и в режиме ЧС.

Несовершенство законов и нормативно-правовых актов и рьяные требования к их исполнению не позволяют руководителем и ответственным исполнителям принимать правильные эффективные решения.

Генеральный директор НПЦ «Берегозащита», канд. техн. наук Э.Х. Кушу

%d такие блоггеры, как: